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來源：中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九十條第一款規(guī)定，“借用管理和服務(wù)對(duì)象的錢款、住房、車輛等，影響公正執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分?！睂?shí)踐中，認(rèn)定借用管理和服務(wù)對(duì)象財(cái)物行為構(gòu)成違紀(jì)時(shí)，需要把握以下幾個(gè)問題：

一、關(guān)于違紀(jì)主體的認(rèn)定

黨紀(jì)處分條例規(guī)范的違紀(jì)主體包括一般主體和特殊主體。第九十條第一款沒有規(guī)定特殊主體，從文字表述上看適用于一般主體，也就是全體黨員都能成為該條款的違紀(jì)主體。但在實(shí)踐中，一般把握為特殊主體，即具有一定公權(quán)力的普通黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。因?yàn)樵摋l規(guī)定的行為是“借用管理和服務(wù)對(duì)象的錢款、住房、車輛等”，而具有管理和服務(wù)職能的一般都是具有一定公權(quán)力的黨員。從查處的案例來看，這類問題基本上都涉及公職人員，故而本條款的違紀(jì)主體一般是從事公務(wù)、行使公權(quán)力的黨員公職人員。該條款中所列違紀(jì)行為形式上是借用錢款等財(cái)物，實(shí)質(zhì)上是黨員用手中的公權(quán)力謀取個(gè)人利益，本質(zhì)上是公權(quán)力的異化和濫用。

二、關(guān)于管理和服務(wù)對(duì)象的認(rèn)定

管理和服務(wù)對(duì)象是指公職人員職權(quán)行使或職權(quán)影響范圍內(nèi)的人員。認(rèn)定出借人是否系管理和服務(wù)對(duì)象，主要看出借人的利益是否受公職人員職權(quán)制約或影響。只要公職人員的職權(quán)與出借人的利益之間存在制約或影響關(guān)系，則一般就可以認(rèn)定出借人屬于管理和服務(wù)對(duì)象。這種制約與影響既包括現(xiàn)實(shí)存在的，也包括可能存在的，并不以是否實(shí)際發(fā)生制約或影響行為作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

認(rèn)定管理和服務(wù)對(duì)象的難點(diǎn)是如何認(rèn)定公職人員職權(quán)的制約或影響范圍。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不是非此即彼的簡單認(rèn)定，而是結(jié)合多種因素綜合權(quán)衡的結(jié)果。具體來說，主要從以下幾個(gè)因素來綜合考慮：一是公職人員的職務(wù)職級(jí)、職權(quán)職責(zé)；二是管理和服務(wù)對(duì)象的工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營地點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)營發(fā)展等；三是公職人員與管理和服務(wù)對(duì)象之間的業(yè)務(wù)交往；四是公職人員與管理和服務(wù)對(duì)象之間的人情往來等。實(shí)踐中，認(rèn)定管理和服務(wù)對(duì)象可以從公權(quán)力的直接制約與間接影響兩個(gè)層面進(jìn)行探討，主要有以下幾種情況：

第一、出借人的利益受制于公職人員直接職權(quán)范圍內(nèi)，存在直接制約關(guān)系，這屬于典型的管理和服務(wù)對(duì)象。比如，某國資委主任對(duì)轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)存在直接監(jiān)督管理的職責(zé)和職權(quán)，那么區(qū)屬國有企業(yè)就是其管理和服務(wù)對(duì)象。

第二、出借人的利益受制于公職人員直接職權(quán)范圍內(nèi)，但是尚未發(fā)生直接制約關(guān)系，在一定條件下可能會(huì)觸發(fā)直接制約關(guān)系，一般也可以認(rèn)定屬于管理和服務(wù)對(duì)象。比如，某海關(guān)對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的全部從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)具有直接的管理職權(quán)，某企業(yè)具備開展進(jìn)出口業(yè)務(wù)資質(zhì)但尚沒有開展相關(guān)業(yè)務(wù)，從形式上看與海關(guān)沒有直接制約關(guān)系，但是企業(yè)一旦開展進(jìn)出口業(yè)務(wù)就會(huì)產(chǎn)生直接制約關(guān)系，那么該企業(yè)也可被認(rèn)定為管理和服務(wù)對(duì)象。

第三、出借人的利益不受制于公職人員直接職權(quán)范圍內(nèi)，但是公職人員的職權(quán)間接影響到出借人的利益。這種間接影響是比較緊密的影響，一般是具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的影響。比如：某衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)人與從事藥品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)之間，表面上看兩者不存在直接制約關(guān)系，即使該企業(yè)沒有與衛(wèi)生部門發(fā)生具體的業(yè)務(wù)往來，但實(shí)際上兩者同屬于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，也存在間接影響，該企業(yè)也可能屬于其管理和服務(wù)對(duì)象。又比如，機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)向非其分管部門的普通干部借款，雖然副職領(lǐng)導(dǎo)不能直接制約非分管部門的普通干部，但是仍然有職務(wù)上的間接影響力，一般認(rèn)為該普通干部可以認(rèn)定為管理和服務(wù)對(duì)象。

第四、出借人與公職人員無職權(quán)范圍內(nèi)的制約關(guān)系，但是公職人員的職權(quán)對(duì)出借人具有更廣層面的間接影響。這種更廣層面的間接影響，是鑒于社會(huì)實(shí)踐的慣例等產(chǎn)生的。公職人員因職務(wù)職權(quán)所形成的地位，可能會(huì)對(duì)出借人產(chǎn)生間接影響，在一定程度上也可以認(rèn)定為管理和服務(wù)對(duì)象。比如，某區(qū)的區(qū)長向同一市其他區(qū)的企業(yè)主借款，雖然沒有直接的職權(quán)制約，但是其區(qū)長的職務(wù)可能會(huì)對(duì)企業(yè)主產(chǎn)生間接影響，此時(shí)也可以認(rèn)定為管理和服務(wù)對(duì)象。這種間接影響是考慮到企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)的變化因素，存在今后該企業(yè)主可能會(huì)成為該區(qū)區(qū)長的管理和服務(wù)對(duì)象，同時(shí)也考慮到區(qū)長這個(gè)職務(wù)所形成的社會(huì)地位已經(jīng)具有足夠的影響力來間接影響到其他區(qū)的企業(yè)主。另外，社會(huì)上對(duì)于重要崗位的公職人員具有天然的高度關(guān)注，從執(zhí)紀(jì)效果來看，也應(yīng)當(dāng)將其他區(qū)的企業(yè)主認(rèn)定為管理和服務(wù)對(duì)象。

第五、公職人員在職務(wù)調(diào)整后，對(duì)原來的管理和服務(wù)對(duì)象不再具有職權(quán)上的制約，但是其原先職務(wù)職權(quán)的影響力尚存或者其與原來的管理和服務(wù)對(duì)象之間曾經(jīng)存在密切的業(yè)務(wù)關(guān)系，在這種情況下，原來的管理和服務(wù)對(duì)象也可能被認(rèn)定為管理和服務(wù)對(duì)象。比如，A部門領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任至B部門，盡管職權(quán)范圍內(nèi)的管理和服務(wù)對(duì)象發(fā)生變化，原來的管理和服務(wù)對(duì)象不再受其現(xiàn)職務(wù)所管轄，但是其與原來的管理和服務(wù)對(duì)象曾經(jīng)存在密切的業(yè)務(wù)關(guān)系，仍然可以被認(rèn)定為現(xiàn)職所影響下的管理和服務(wù)對(duì)象。

以上列舉的是常見的幾種認(rèn)定管理和服務(wù)對(duì)象的情形，但是即使存在上述的情形，公職人員借用錢物行為也不一定構(gòu)成違紀(jì)，還需要結(jié)合實(shí)際來看。比如，對(duì)于通過正常合法途徑進(jìn)行借款的、對(duì)于借用財(cái)物有正當(dāng)理由的，對(duì)存在近親屬關(guān)系、“世交”或多年經(jīng)濟(jì)交往等很可能系“親情”“人情”原因的，即使認(rèn)定屬于管理和服務(wù)對(duì)象，只要沒有影響公正執(zhí)行公務(wù)，也應(yīng)審慎把握，不宜簡單認(rèn)定構(gòu)成違紀(jì)。

三、關(guān)于其他違紀(jì)構(gòu)成要件的認(rèn)定

關(guān)于借用對(duì)象的認(rèn)定。該條款對(duì)借用對(duì)象規(guī)定為錢款、住房、車輛等，筆者認(rèn)為，對(duì)“等”的理解，不限于錢款、住房、車輛，還有其他物品，從立法技術(shù)上說屬于不完全列舉。如何判斷其他物品是否屬于借用對(duì)象，應(yīng)把握兩個(gè)原則：一是物品是否具有使用價(jià)值，能夠滿足人們的某種需要；二是物品是否具有較高的價(jià)格。借用具有較高價(jià)格的其他物品的行為也應(yīng)屬于該條款的對(duì)象范圍，比如，借用價(jià)格較高的高檔家具等。

關(guān)于影響公正執(zhí)行公務(wù)的認(rèn)定。該條款中所指的“影響公正執(zhí)行公務(wù)”與第九十二條接受、提供宴請(qǐng)或者旅游、健身、娛樂等活動(dòng)安排規(guī)定中的“可能影響公正執(zhí)行公務(wù)”雖然文字表述略有不同，但筆者認(rèn)為，應(yīng)從嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)的角度去把握，二者均指具有影響公正執(zhí)行公務(wù)的可能性，包括已經(jīng)形成現(xiàn)實(shí)的影響和將來可能產(chǎn)生的影響。

關(guān)于情節(jié)輕重程度的認(rèn)定。向管理和服務(wù)對(duì)象借用款物行為是否構(gòu)成違紀(jì)，是否需要追究紀(jì)律責(zé)任，需要考慮兩個(gè)條件：一是行為是否符合黨紀(jì)處分條例相關(guān)條款的構(gòu)成要件，二是情節(jié)是否達(dá)到需要追究紀(jì)律責(zé)任的程度。是否符合構(gòu)成要件，主要是對(duì)管理和服務(wù)對(duì)象以及影響公正執(zhí)行公務(wù)的認(rèn)定，如果向非管理和服務(wù)對(duì)象借款或者不存在影響公正執(zhí)行公務(wù)的，則不構(gòu)成本條的違紀(jì)構(gòu)成要件。情節(jié)是否達(dá)到需要追究紀(jì)律責(zé)任的程度，主要看情節(jié)輕重。該條款對(duì)違紀(jì)行為擬定了兩類處分檔次，“情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分”。這明確了該違紀(jì)行為須達(dá)到情節(jié)較重才給予處分，借用行為情節(jié)輕重的認(rèn)定可重點(diǎn)把握四個(gè)方面：一是所借用款物價(jià)值的大小，二是借用時(shí)間的長短，三是支付利息的情況，四是借用款物時(shí)是否存在利用職權(quán)影響強(qiáng)行借用等情形。對(duì)于借用理由確為急用、借款數(shù)額較小、借款期間較短等，不具有危害性或者危害性較低，沒有達(dá)到應(yīng)受黨紀(jì)處分的程度，不宜認(rèn)定為借用財(cái)物違紀(jì)行為。

關(guān)于違紀(jì)所得的認(rèn)定。實(shí)踐中，借用財(cái)物違紀(jì)行為存在較難認(rèn)定的問題是違紀(jì)所得的金額。由于金額較難計(jì)算，很多時(shí)候借用人的違紀(jì)所得并未被及時(shí)收繳，這種做法有欠妥當(dāng)。公職人員借用管理和服務(wù)對(duì)象財(cái)物是通過公權(quán)力來謀取私利，就不能讓其從不當(dāng)行為中獲利。一般認(rèn)為，如果黨員干部借用的是錢款，那么可以借款人在銀行同期的貸款利率為標(biāo)準(zhǔn)衡量違紀(jì)所得；如果黨員干部借用的是物，那么可以同期同種類物的市場行情來綜合認(rèn)定。比如，同一型號(hào)車輛的租金、同一小區(qū)類似房子的租金等。

關(guān)于借用主觀故意的認(rèn)定。在實(shí)務(wù)中，我們應(yīng)注意區(qū)分借用行為與以借為名收受他人財(cái)物的受賄行為，兩種行為的主要區(qū)別是主觀上是否具有非法占有財(cái)物的故意。受賄行為是通過違紀(jì)違法行為達(dá)到對(duì)財(cái)物實(shí)際控制的目的，包括據(jù)為己有和指定第三人占有。借用行為在主觀上不具備非法占有財(cái)物的故意，一般具有真實(shí)的借款借物事由、歸還計(jì)劃行為等。